Das Sozialstaatsgebot im Grundgesetz

Das Sozialstaatsprinzip ist im Grundgesetz in Art. 20 Abs. 1 GG verankert. Art. 28 Abs. 1 GG spricht vom „sozialen Rechtsstaat“. Das Sozialstaatsgebot gehört zu den Staatszielbestimmungen, die nach Art 79 Abs. 3 GG im Kern nicht angetastet werden dürfen.

Was bedeutet Sozialstaat im Sinne des Grundgesetzes? Dieser Beitrag befasst sich mit innerstaatlichem Recht. Wie sich europarechtliche Regelungen in diesem Bereich auswirken werden, bleibt abzuwarten.

Die Entwicklung des Sozialstaates seit dem 19. Jahrhundert

Die bürgerliche Demokratie und der Rechtsstaat sind Errungenschaften des Liberalismus. Das Bürgertum strebte eine Mitwirkung an der politischen Willensbildung und eine Begrenzung der staatlichen Macht an. Sein Ziel war eine geschriebene Verfassung, die Rechtssicherheit gewährte.

Im Laufe des 19. Jahrhunderts drängte eine neue soziale Schicht nach vorn: die Arbeiterschaft. Eine Zeit lang verfolgten Bürgertum und Arbeiterschaft die gleichen Ziele, bis sich in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts ihre Wege trennten. Die Industrialisierung schritt in raschem Tempo voran. Schon bald war klar, dass der Staat eingreifen musste, um die Verelendung der Arbeiterschaft zu verhindern.

Konservative betrachteten die Sozialpolitik als Mittel, um die politischen Verhältnisse zu stabilisieren. Die Sozialdemokratie wurde nach 1871 immer stärker. Reichskanzler Bismarck wollte die neue politische Kraft mit „Zuckerbrot und Peitsche“ bekämpfen. Das Sozialistengesetz von 1878 verbot die SPD zwar nicht, kam jedoch einem Parteiverbot gleich und sorgte dafür, dass die Arbeiterschaft sich radikalisierte. In den achtziger Jahren des 19. Jahrhunderts folgte dann das „Zuckerbrot“. Mit der staatlichen Unfall-, Kranken- und Rentenversicherung versuchte der Staat, die schwierige Lage des Proletariats zu lindern. Die Weimarer Republik setzte diese Tradition fort und richtete 1927 eine Arbeitslosenversicherung ein.

Nach dem Ende der nationalsozialistischen Diktatur im Jahr 1945 herrschte in großen Teilen der deutschen Bevölkerung Einigkeit darüber, dass die neu zu schaffende Demokratie auch eine soziale Demokratie sein müsste. Schließlich hatten gerade die hohe Arbeitslosigkeit und die daraus resultierende Not den Aufstieg der Nationalsozialisten begünstigt. In der Christlich-Demokratischen Union (CDU) gab es in den ersten Nachkriegsjahren einen Arbeitnehmerflügel, der einen „christlichen Sozialismus“ anstrebte und die Vergesellschaftung wichtiger Schlüsselindustrien forderte.

Das Sozialstaatsgebot im Grundgesetz

Der Sozialdemokrat Carlo Schmid (1896 bis 1979), ein einflussreiches Mitglied des Parlamentarischen Rates, stellte 1949 den Antrag, das Sozialstaatsgebot in unsere Verfassung aufzunehmen. Seine Sozialstaatskonzeption geht auf den Rechtslehrer Hermann Heller (1891 bis 1933) zurück.

Heller vertrat in den späten zwanziger Jahren die Auffassung, dass der bürgerliche Rechtsstaat sich zum sozialen Rechtsstaat entwickeln müsse, um als Demokratie überleben zu können. Der bürgerliche Rechtsstaat des 19. Jahrhunderts definierte Freiheitsrechte als Abwehrrechte gegen den Staat. Heller kritisierte, dieser Freiheitsbegriff lasse außer Acht, dass beispielsweise ein Unternehmer und ein Arbeitnehmer im realen Leben unterschiedliche Chancen hätten, die ihnen zustehenden Freiheitsrechte auch einzulösen.

„Die soziale Idee ist die folgerichtige Fortführung der politischen zur wirtschaftlichen Demokratie“, so Heller. „Die erste hat die politischen Stände beseitigt, die letztere wendet sich gegen die wirtschaftlichen Klassen.“

Unter Juristen war und ist die Staatszielbestimmung Sozialstaat nicht unumstritten. Zu Beginn der fünfziger Jahre kam dies in der Abendroth-Forsthoff-Kontroverse zum Ausdruck.

Der Heidelberger Jurist Ernst Forsthoff (1902 bis 1974) bestritt den eigenständigen Rang des Sozialstaatsgebotes im Vergleich zu den anderen Staatszielbestimmungen. Eine aktive Sozialpolitik stand für ihn im Gegensatz zum Rechtsstaatsprinzip.

„Die Entscheidung für das soziale Element wird notwendig dazu führen, dass das Grundgesetz seine Gewährleistungsfunktion nur im Rahmen dessen ausübt, was von der jeweiligen Mehrheit und ihrer Regierung als sozial verstanden wird … In diesem Fall wäre die Formel sozialer Rechtsstaat ein Mittel für unübersehbare Diskriminierungen … Das wäre aber die Vernichtung des Rechtsstaats.“

Zweifellos gab Forsthoff damit 1953 die Mehrheitsmeinung unter deutschen Staatsrechtslehrern wieder. Doch seine Interpretation stand im Widerspruch zum Wortlaut und zum Geist der Verfassung. Das Grundgesetz bekennt sich in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG zum sozialen Rechtsstaat. Die Vorbehalte, die Forsthoff gegen Parlamentsentscheidungen vorbringt, sind mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbaren.

Wolfgang Abendroth (1906 bis 1985), einer der wenigen Marxisten unter deutschen Hochschulprofessoren, widersprach Forsthoff. Abendroth, der in Marburg Politikwissenschaft lehrte, vertrat die Auffassung, dass aus Art. 20 Abs. 1 GG das Sozialstaatsgebot abgeleitet werden muss. Für den „Radikaldemokratischen Sozialisten“ (Richard Heigl) eröffnete das Grundgesetz die Möglichkeit, auf demokratischem Weg tief greifende Veränderungen der Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung vorzunehmen.

Abendroth verwies auf das Demokratiegebot in der Verfassung und auf Art. 15 GG. Diese Norm ermöglicht die Überführung von Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel in Gemeineigentum oder Gemeinwirtschaft. Die Entscheidung darüber obliegt dem Gesetzgeber, also dem Parlament. Gleichzeitig verpflichtet das Grundgesetz die Volksvertretung, die früheren Eigentümer angemessen zu entschädigen. Eine sozialistische Mehrheit könnte verfassungskonform strukturelle Veränderungen unserer Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung durchführen. Doch keine Bundesregierung hat seit 1949 davon Gebrauch gemacht. Zu keinem Zeitpunkt gab es Mehrheitsverhältnisse, die einen Bruch mit dem Kapitalismus anstrebten. Auch die Sozialdemokratie hatte im Laufe der fünfziger Jahre Schritt für Schritt auf die Forderung verzichtet, wichtige Industriezweige und Banken zu vergesellschaften.

Abendroth war kein Verfechter einer zentralistischen Planwirtschaft, stand jedoch dem in der Bundesrepublik vertretenen Konzept einer „Sozialen Marktwirtschaft“ kritisch gegenüber. Er nutzte bewusst die Möglichkeiten des Grundgesetzes, das nur einen Rahmen setzt, aber die Ausgestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung dem Parlament überlässt. Dabei hat der Gesetzgeber die Eigentumsgarantie nach Art 14 GG zu beachten, aber auch die in Art. 14 ebenfalls verankerte Sozialbindung des Eigentums.

Wie kann man das Sozialstaatsgebot konkretisieren?

Ich folge hier dem Lehrbuch von Alfred Katz (siehe Literaturliste).

Der Gestaltungsauftrag des Staates zur Herstellung erträglicher Lebensbedingungen

Der Sozialstaat des Grundgesetzes ist kein Nachtwächterstaat, der sich lediglich für die innere und äußere Sicherheit verantwortlich fühlt. Er ist beispielsweise verpflichtet, für menschenwürdige Verhältnisse in Obdachloseneinrichtungen zu sorgen oder die Sozialhilfe so auszugestalten, dass der Hilfsbedürftige menschenwürdig davon leben kann. Grundsätzlich soll der Staat also eine ausgleichende Rolle zugunsten sozial Schwächerer spielen.

Soziale Sicherheit

Das Prinzip der sozialen Sicherheit hängt eng mit der aktiven Rolle des Staates in der Sozialpolitik zusammen. Die Gesetzgebung zur Sozialversicherung fällt beispielsweise darunter.

Soziale Gleichheit

Das Bundesverfassungsgericht hat in einer frühen Entscheidung den Gesetzgeber aufgefordert, die soziale Gleichheit so weit zu fördern, dass Chancengleichheit für den Einzelnen gesichert ist. Darunter fallen beispielsweise Gesetze wie das BAföG oder auch finanzielle Starthilfen für Unternehmensgründer. Geht es bei Punkt 1 darum, Not und Elend abzuwehren, beschreibt Punkt 2 die fürsorgende Rolle von „Vater Staat“, so steht Punkt 3 für ein Staatsverständnis, das grundsätzlich Markt und Wettbewerb bejaht, aber dem Staat notfalls die Rolle eines ausgleichenden Schiedsrichters zubilligt.

Das Sozialstaatsprinzip in der Praxis

Die Ausgestaltung sozialstaatlicher Gesetze ist Sache des Parlaments – das Bundesverfassungsgericht hat dies in seinen Entscheidungen immer wieder betont. Eine staatliche Verpflichtung zum Handeln hat das höchste deutsche Gericht – zum Beispiel – nur bejaht, wenn das Existenzminimum nicht gesichert ist. Dann muss der Staat nach Art. 1 GG (Menschenwürde) in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG (Sozialstaatsgebot) die Sozialhilfe so bemessen, dass der Hilfeempfänger in Menschenwürde überleben kann.

Das Sozialstaatsgebot wird immer in Verbindung mit anderen Artikeln wirksam. Art. 1 GG, die Menschenwürde, kann eine Handlungspflicht begründen. Art. 3 GG, das Gleichbehandlungsgebot, spielt ebenfalls eine Rolle. Gleichbehandlung bedeutet allerdings auch, dass sachlich begründbare Ungleichbehandlungen gerechtfertigt sind.

Da die Verfassung eine Einheit ist, müssen auch entgegenstehende Rechtspositionen beachtet werden. Sozialpolitische Schutzgesetze, die ja vom Steuerzahler finanziert werden, dürfen nicht zu Steuersätzen führen, die beispielsweise die Eigentumsrechte von Steuerzahlern zu stark einschränken. Es geht auch hier um das Spannungsverhältnis von Freiheit und Gleichheit, und das muss nicht automatisch zugunsten der Gleichheit aufgelöst werden!

Das Sozialstaatsgebot belässt dem Parlament einen weiten Gestaltungsraum. Was also sozial ist, muss der politische Meinungsstreit (Demokratie) klären. Aus Art. 20 Abs. 1 GG kann auch kein Verbot der Kürzung von Sozialleitungen abgeleitet werden. Sozialpolitische Wohltaten können rückgängig gemacht werden, wenn eine politische Mehrheit dies wünscht. Das Verfassungsgericht wird erst bei der Überschreitung des verfassungspolitischen Rahmens eine Verfassungswidrigkeit bejahen.

Letztlich entscheidet der Wähler über das Ausmaß des Sozialstaates. Angesichts gravierender sozialer Veränderungen in den letzten Jahren wird diese Staatszielbestimmung sicher Anlass zu Kontroversen geben.

Literaturliste

Alfred Katz, Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. 17. völlig neu bearbeitete Aufl., Heidelberg 2007

Ekkehart Stein, Götz Frank, Staatsrecht, 18. neubearbeitete Aufl., Tübingen 2002