Die bayerische Konstitution von 1808

Das Foto eines unbekannten Malers zeigt Maximilian Graf Montgelas (1759 bis 1838). Von 1799 bis 1817 übte der Jurist und Historiker als Minister großen Einfluss auf die bayerische Politik aus. Unter seiner Leitung erhielt 1808 das junge Königreich eine Verfassung.

Machtgewinn im Schatten Napoleons

Das Kurfürstentum zählte am Ende des 18. Jahrhunderts zu den Mittelmächten des noch existierenden Heiligen Römischen Reiches. Zwischen 1742 und 1745 bestieg ein Wittelsbacher den Kaiserthron, aber für eine Großmachtpolitik war das Land zu schwach. Traditionell neigte man in München zu einem Bündnis mit Frankreich, während das Haus Habsburg als gefährlicher Feind galt. Der Aufstieg Frankreichs unter Napoleon zur führenden Großmacht auf dem Kontinent förderte noch die Nähe zu Paris.

Der Reichshauptdeputationsschluss vom 25. Februar 1803 hatte die Position des Herzogtums verbessert: Bayern konnte die Hochstifte Würzburg, Bamberg, Augsburg, Freising, Teile der Hochstifte Eichstätt und Passau, die Enklave Mühlendorf sowie dreizehn Reichsabteien und 15 Reichsstädte in Franken und Schwaben in sein Staatsgebiet eingliedern. Mit dem Reichshauptdeputationsschluss wurden weltliche Fürsten für ihre Gebietsverluste auf linksrheinischem Gebiet abgefunden. Diese „Flurbereinigung“ vollzog sich zulasten kirchlicher Herrscher.

Bayerns leitender Minister, Graf Montgelas, hatte bereits 1797 eine Konzentration des bayerischen Staatsgebietes auf Schwaben und Franken empfohlen. Mit dem Reichshauptdeputationsschluss konnte das Land sein Staatsgebiet arrondieren. Montgelas verfolgte weiter eine Politik der Anlehnung an Frankreich und schloss am 25. August 1805 in Bogenhausen ein Bündnis mit dem Kaiserreich. Im Vertrag zu Brünn vom 10. Dezember 1805 konnte Bayern sein Staatsgebiet noch einmal deutlich vergrößern. Österreich musste diese Grenzen anerkennen. Der bayerische Herzog konnte den erblichen Königstitel führen und gewann die volle innere Souveränität über sein Herrschaftsgebiet – fortan stand an der Spitze der Normenhierarchie nicht mehr Reichsrecht, sondern Gesetze, die vom König in München erlassen worden waren. Im Juli 1806 trat Bayern dem von Frankreich dominierten Rheinbund bei. Im August 1806 legte der letzte Kaiser des Heiligen Römischen Reiches, der Habsburger Franz II., die Kaiserkrone nieder.

König Max Joseph, der 1799 als Herzog den Thron bestiegen hatte, und sein leitender Minister konnten nun jene Politik fortsetzen, die notwendig erschien, um das Land zu modernisieren: Entmachtung der Stände, Reform der Landschaftsverfassung, Neuorganisation der Zentralbehörden und die Heranbildung eines leistungsfähigen Beamtentums waren ihre Ziele. Sie wollten Bayern in die Lage versetzen, sich auf Dauer zwischen Frankreich und Habsburg behaupten zu können.

Die Verfassung als Integrations- und Herrschaftsinstrument

Schon 1799 hatte Montgelas in der Geheimen Staatskonferenz ein Staatsgrundgesetz bejaht. Nicht etwa eine größere Beteiligung der Bevölkerung an den Staatsgeschäften, sondern die „Vereinheitlichung und Zentralisierung der Verwaltung“ waren – so Eberhard Weis – für den Grafen der Grund, die Ausarbeitung einer Konstitution ins Auge zu fassen. Vorerst schien der Plan den Herzog jedoch nicht zu interessieren.

1806 griff Montgelas das Projekt eines Staatsgrundgesetzes wieder auf. Erneut ging es um Fragen der praktischen Politik. Die finanzielle Lage des jungen Königreiches war desolat. Finanzminister Johann Wilhelm von Hompesch musste seinen Ministerkollegen und dem Monarchen klarmachen, dass die Staatsausgaben die Einnahmen deutlich überstiegen. Kurzfristige Sparmaßnahmen würden nicht mehr helfen. Hompesch schlug eine Staatsreform vor. Die Steuerprivilegien bestimmter Gruppen sollten abgeschafft und eine gleiche Steuerpflicht für alle eingeführt werden. An die Stelle der landsmannschaftlichen Steuerverwaltung sollte das Steuermonopol des Staates treten. Der König – so Hompesch – solle dabei mit gutem Beispiel vorangehen. Mit Verordnung vom 8. Juni 1807 wurden die Gleichheit der Abgaben und die Auflösung der bisherigen Steuerkassen im Regierungsblatt verkündet. Mit einem Strich waren die Steuervorrechte des Adels bis auf einige Ausnahmen abgeschafft worden.

Montgelas und Hompesch wirkten auf den König ein, eine Konstitution für alle Teile Bayerns einzuführen. Montgelas sah darin auch ein Mittel, um die königliche Macht zu erhalten, falls ein schwacher König den Thron besteigen sollte. Außerdem wollte der leitende Minister gegenüber Frankreich Eigenständigkeit beweisen, denn Napoleon drängte darauf, dass in allen Rheinbundstaaten – also auch Bayern – eine Verfassung eingeführt werden sollte. Die Entstehungsgeschichte zeigt aber, dass man in München ohnehin an die Ausarbeitung eines Staatsgrundgesetzes dachte und nicht von Napoleon dazu gezwungen wurde.

Am 13. Februar 1808 trug Montgelas die Grundzüge der geplanten Verfassung in der Geheimen Staatskonferenz vor. Da ihm nicht viel Zeit geblieben war, skizzierte er nur die Grundlinien. Der leitende Minister fürchtete, dass Frankreich im Rheinbund ein Verfassungsstatut einführen würde, das die Souveränität Bayerns beinträchtigen könnte. Der König erklärte sich einverstanden und setzte auf Wunsch seines Ministers eine Verfassungskommission ein. Am 20. Februar 1808 wurde noch eine wichtige Ergänzung beschlossen. Montgelas brachte seinen Antrag durch, die Leibeigenschaft endgültig abzuschaffen. Außerdem einigte man sich auf die Einführung eines neuen Gesetzbuches, wobei ausdrücklich der Code Napoleon nicht als Vorbild erwähnt werden sollte. Auch in diesem Punkt wird sichtbar, dass die bayerische Verfassung vom 1. Mai 1808 die Eigenständigkeit des Königreiches unterstreichen sollte.

Das Staatsgrundgesetz verfolgte in erster Linie das Ziel, die ungeteilte Souveränität im Flächenstaat Bayern durchzusetzen. Alle Provinzen und alle Sonderrechte entfielen. Im Königreich Bayern gab es eine Nationalrepräsentation; die Gesetze sollten für alle gleich sein. In ganz Bayern galten die gleichen Steuersätze. Die Leibeigenschaft wurde abgeschafft. An die Stelle der alten Provinzen traten Kreise als Verwaltungseinheiten. Der Adel behielt seine Titel, verlor aber eine Reihe von Privilegien, vor allem das der Steuerfreiheit. Die Geistlichkeit musste ebenfalls ihre Sonderrechte aufgeben. Die Konstitution sprach von Staatsbürgern, denen Freiheit der Person, des Eigentums, völlige Gewissensfreiheit und Pressefreiheit im Rahmen der geltenden Gesetze zugebilligt wurde. Die restlichen Titel beschäftigten sich mit den Rechtsverhältnissen des königlichen Hauses, der Verwaltung, der Nationalrepräsentation, der Justiz und des Militärs. Die Verfassung „war ein Rahmengesetz für künftige verfassungspolitische Entwicklungen“.

Das Wahlrecht

Schon die Bestimmungen über das Wahlrecht zur Nationalrepräsentation zeigten, dass nur ein kleiner Kreis von Männern für einen Sitz in der Kammer in Betracht kam. In jedem Wahlkreis bestellte der König auf Lebenszeit 400 Wahlmänner. Es sollte sich um Persönlichkeiten handeln, die die höchste Grundsteuer zahlten. Diese Wahlmänner wiederum bestimmten aus der Gruppe der Landbesitzer, Kaufleute und Fabrikanten je sieben Abgeordnete pro Kreis. Diese mussten zu den 200 am höchsten veranlagten Steuerzahlern gehören. Zusammen mit den Delegierten der anderen Kreise zogen sie in die Nationalrepräsentation ein. Wenn auch der Kreis der aktiven und passiven Wahlbürger sehr klein war und die Bestellung der 400 Wahlmänner durch den Monarchen Zweifel daran aufkommen lässt, ob es sich überhaupt um eine Wahl im modernen Sinne handelt, so wird doch der Bruch mit der altständischen Verfassung deutlich. Nicht nur Grundbesitzer, auch Kaufleute und Fabrikanten sind wählbar. Montgelas dachte ohnehin nicht an ein Parlament im modernen Sinne, sondern an eine beratende Versammlung, in der sich allerdings der gesellschaftliche Wandel bemerkbar machen sollte.

Die Grundrechte

Noch 1792 hatte sich Montgelas in einem Privatbrief dafür ausgesprochen, die „wesentlichen Menschenrechte auf alle Klassen der Gesellschaft“ zu übertragen. Vier Jahre später nahm er in seiner Ansbacher Denkschrift schon eine skeptischere Haltung ein: „Das große Problem, wo die Freiheit endet und die Zügellosigkeit beginnt, ist noch in keinem Staat gut gelöst worden.“

Die Grundrechte in der bayerischen Verfassung haben daher nicht den Charakter von subjektiv-öffentlichen Rechten, die eingeklagt werden können. Es handelt sich um Rechtsgewährungen, die vor allem der Verwaltungsmodernisierung dienten. Das Recht auf Eigentum war für die Entwicklung einer Eigentümergesellschaft unter dem Dach des spätabsolutistischen Staates unerlässlich und stellte auch keinen Gegensatz zum reformerischen Ansatz des leitenden Ministers dar. Montgelas unterschied zwischen bürgerlicher und politischer Freiheit. Die bürgerliche Freiheit sollte jene Gruppe von Kaufleuten und Fabrikanten fördern, die auch im Wahlrecht privilegiert wurden. Dadurch sollte eine antiständische Komponente in der Nationalrepräsentation entstehen. Grundrechte als Freiheitsrechte spielten in den bayerischen Reformen zu dieser Zeit nur eine untergeordnete Rolle.

Die Reformpolitik der Regierung Montgelas wollte die Vielzahl von Behörden mit zum Teil unklaren Zuständigkeiten beseitigen. Bis dahin waren Behörden regional zuständig. Nun bildete ein Gesamtministerium für ganz Bayern die oberste Verwaltungsebene. Zum Gesamtministerium gehörten das Außenministerium, das Finanz- und das Justizressort sowie ein Ministerium für geistliche Angelegenheiten. Dieses Ressort ging 1806 im Innenministerium auf. Zwei Jahre später wurde das Kriegsministerium dem Gesamtministerium angegliedert.

Seit 1808 handelte es sich um echte oberste Landesbehörden, die einem nachgeordneten Geschäftsbereich Anweisungen erteilen konnten. In den Behörden und Ämtern galt das Direktoralprinzip. Ein leitender Beamter entschied und nicht ein Kollegium von Räten. Die Ministerialverwaltung erhielt Verfassungsrang. Auch die Anstellungsverhältnisse der Mitarbeiter wurden neu geregelt. Sie wurden nun Beamte, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis standen. Fragen der Vorbildung, der Besoldung oder der Versetzung in den Ruhestand wurden geregelt. Die Professionalisierung und Privilegierung der Beamtenschaft sollte den sozialen Status aufwerten. Auch im Bereich Justiz, Finanzverwaltung und Schul- und Hochschulbildung wurden teilweise neue und erfolgreiche Wege eingeschlagen.

Zusammenfassung

Die Konstitution von 1808 gehört zu jenen Verfassungen, die Verfassungsorgane schaffen und ihre Kompetenzen definieren. Sie legte damit die Grundlage für die Entwicklung eines modernen Staates in Bayern. In den Jahren nach 1808 wurden Reformgesetze erlassen, die die Durchsetzungsfähigkeit des Staates stärkten und ihm so die Möglichkeiten gaben, die Zünfte und das Armenwesen neu zu ordnen. Teilweise wird in der Literatur gegen die Konstitution von 1808 der Vorwurf des „Scheinkonstitutionalismus“ erhoben. Wenn man eine Verfassung als oberstes Staatsgrundgesetz betrachtet, das von einem souveränen Volk geschaffen wird, mag dieser Einwand berechtigt sein. Die Konstitution von 1808 sollte in erster Linie die Funktionsfähigkeit des Staates, der am Ende des 18. Jahrhunderts stark gefährdet war, wiederherstellen. Er war das Werk einer Reform von oben. Die Gefahr dieser Politik lag in einem zu starken Zentralismus. Das Wort „Staatsbürger“ wurde zwar erwähnt, aber man sah im Landesbewohner vor allem den Untertan.

Kann man aber in Bayern um 1800 von einer politisch mündigen Gesellschaft wie in Frankreich sprechen? In Frankreich wurde das Volk – zumindest seine führenden Schichten – zum Träger der Staatsgewalt. Dieser moderne Staat musste in Bayern erst einmal geschaffen werden. Montgelas Gesetze hatten die Bildung einer Bürgergesellschaft im Sinn – beim Wahlrecht beispielsweise. Der leitende Minister förderte nicht nur den Adel, sondern auch Kaufleute und Fabrikanten.

Insofern ist der bayerische Weg zum modernen Staat ein typisches Beispiel dafür, dass eine leistungsfähige Verwaltung zum Schöpfer und Gestalter moderner Staatlichkeit werden kann. Die Exekutive war die einzige Kraft, die partikulare Sonderrechte überwinden und die ständische Opposition im Keim ersticken konnte. Die Gefahr bestand, dass dieser bürokratische Apparat zum seelenlosen Gesetzesstaat würde, wenn an seiner Spitze nicht Männer mit Kenntnis, Bildung und einer aufklärerisch gesonnenen Humanität stünden. Dann käme es zu einer Diktatur der Räte, Amtsräte, Kanzlisten und Kopisten – die negative Kehrseite des modernen Beamtentums.

Historiker würdigen einerseits die Verdienste von Montgelas, betonen aber auf der anderen Seite, dass es eine wirkliche Vertretung des Volkes in Bayern um diese Zeit nicht gegeben hat. Das mag stimmen; eine Modernisierung von oben stößt an Grenzen. Aber schon diese Kritik legte Maßstäbe aus unserer Zeit zugrunde und ist damit ahistorisch.

Die bayerischen Reformen unterscheiden sich in bestimmten Punkten von Preußen. Montgelas betrachtete 1808 die Gemeinden als unterste Ebene der Staatsgewalt. Wenige Jahre später schien er – vor allem in der Finanzpolitik – die Nachteile eines zu zentralistischen Systems erkannt zu haben.

Die bayerische Politik stand am Ende des 18. Jahrhunderts vor der Aufgabe, die Überlebensfähigkeit des drittgrößten deutschen Staates zwischen Frankreich und Österreich zu sichern. Dies geschah in einer Zeit, in der Frankreich zur führenden Vormacht in Europa wurde, während auf der anderen Seite Österreich das Bild einer im Abstieg befindlichen Großmacht bot. Montgelas war klug genug, um mit einem Wiederaufstieg Wiens zu rechnen und zu wissen, dass Bayern nie mit militärischen Machtmitteln seine Stellung alleine sichern könnte.

Insofern war die Verfassung nicht nur ein Organisationsstatut, sondern fasste die bis dahin auf den Weg gebrachten Reformen zusammen und legte die Grundlage für weitere evolutionäre Veränderungen. Damit hatte Bayern einen wichtigen Beitrag zum Entstehen moderner Staatlichkeit in Deutschland erbracht und bewiesen, dass der evolutionäre Weg eine Option für die Überwindung überholter ständischer Ordnungen sein kann.

In Bayern gab es keine Revolution; im Vergleich zu Frankreich verlief der bayerische Weg in die Moderne unspektakulär. Er war nicht frei von Fehlern, aber insgesamt unter den Bedingungen des frühen 19. Jahrhunderts eine Erfolg versprechende Option. Bayern und Montgelas stehen unter Historikern meist im Schatten der preußischen Reformer – in meinen Augen zu Unrecht.